以高质量地方民族工作立法 推进民族团结进步事业

□周世杰 刘贽搏

良法已就，善治在行。2026年7月1日起《中华人民共和国民族团结进步促进法》正式施行，标志着铸牢中华民族共同体意识进入系统化法治化保障的新阶段。其中对地方人大做出了可以结合当地实际情况，制定促进民族团结进步的地方性法规的规定。

地方民族工作立法的定位

就地方立法的权限而言，地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定。我国是疆域辽阔的统一多民族国家，各地区民族工作实际都有其特性，地方民族工作立法的核心功能在于执行与补充上位法，即在不与上位法相抵触的前提下，将其原则性条款转化为具有地方适应性的规范文本。具体而言，这种转化需包括三重意蕴。一是不抵触上位法。地方立法不应与民族团结进步促进法的立法精神、立法原则和立法文本相冲突，尤其不应损害中华民族整体利益。二是精细化立法。地方立法应避免简单重复上位法条文，而应聚焦本地区民族团结进步事业中的真问题、真需求，有针对性地制定可操作、可执行、可监督的法规。三是促进型立法品格。《中华人民共和国民族团结进步促进法》本身属于促进型立法，地方立法应当延续这一品格，注重倡导性、激励性、保障性规范的设置，通过制度供给激发社会主体投身民族团结进步事业的积极性和创造性。

地方民族工作立法的向度

地方民族工作立法围绕铸牢中华民族共同体意识这一主线展开，在具体制度设计上，可以从构筑共有精神家园、促进交往交流交融、推动共同繁荣发展三个层面进行谋划，三个层面彼此关联、互为支撑，共同构成民族工作立法的完整框架。

构筑共有精神家园，是铸牢中华民族共同体意识的文化基础。文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂，中华民族共有精神家园凝结着各民族在历史上长期交往交流交融中共同创造的精神财富与文化积淀。地方立法机关可以通过“小切口”立法的方式，将承载多民族共同记忆的文化符号、历史遗迹、节庆传统加以保护传承和发展，围绕其构建法律关系，让共有精神家园成为各族群众可感知、可参与、可认同的法治实践。与此同时，把握处理好共同性与差异性的辩证关系，既要尊重和包容各民族文化的独特价值，更要突出中华民族共同体的整体性，将各民族文化置于中华民族大家庭的互动共生格局中加以理解，在法治层面不断增进中华民族的共同性。

促进交往交流交融，是铸牢中华民族共同体意识的内在逻辑。中华民族共同体不是脱离历史传承的空中楼阁，而是在各民族广泛交往、全面交流、深度交融中不断形成的。中华民族“多元一体”的格局，本身就意味着各民族通过持续的互动与融合，形成了一个休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体。这一格局的维系与发展，有赖于制度层面对交往交流交融的持续促进与保障。地方立法在这一领域的重要使命主要是通过法治方式完善各民族共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件，让各民族在共同的日常生活中增进理解、加深认同、凝聚共识。

推动共同繁荣发展，是铸牢中华民族共同体意识的物质保障。各民族共同繁荣发展是实现中华民族伟大复兴的必然要求，也是地方立法促进经济社会协调发展的应有之义。地方立法一方面要承接和细化上位法中扶持民族地区发展的规定，另一方面要立足本地资源禀赋，以法治方式为特色产业发展、生态环境保护与开发、跨区域协作深化提供稳定的框架，使民族地区获得稳定可期的发展环境，在增强内生动力的基础上实现自主、可持续的发展，让各族群众在共同繁荣发展中切实增强获得感、幸福感、安全感，使中华民族共同体拥有更加坚实的物质承载。

地方民族工作立法的方法论

当前，各地在民族团结进步领域积累了丰富的立法经验，也应在提升立法质量的方法论层面形成更加自觉的认知。第一，坚持问题导向，突出地方特色。地方立法的生命力在于回应本地区的真实需求。各地区在民族工作中的需求各不相同，立法的着力点自然也应有所区别。立法机关应当深入开展调查研究，精准识别本地民族团结进步事业中的关键问题，有针对性地选择立法项目。第二，注重制度衔接，维护法治统一。地方立法从来不是孤立存在的，它既要与上位法保持协调一致，也要注意与本地区其他相关法规之间的衔接配合。民族团结进步促进法、民族区域自治法以及相关行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例共同构成了一个层次分明、相互支撑的法律体系。地方立法机关在制定新的法规时，应当对既有的制度框架进行系统梳理，避免重复立法和制度冲突，确保整个法律体系的内在协调。第三，建立评估机制，实行动态调整。法规施行后，应当建立定期评估和清理制度，对不适应新形势、新要求的条款及时修改或废止，对实践证明有效的制度及时总结提炼，以保障法规与时俱进的生机与活力。

《中华人民共和国民族团结进步促进法》的颁布施行，为地方民族工作立法开启了新的工作篇章，也提出了更高的质量要求。当前以宪法为核心，民族团结进步促进法、民族区域自治法为主干，其他涉民族事务相关法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例共同组成的较为系统的民族工作法律法规体系基本形成。在这个体系中，地方立法承担着承上启下的关键功能，它不是上位法的简单复制，而是结合地方实际将上位法的原则性规定转化为各具特色、务实管用的规范设计，以高质量立法为铸牢中华民族共同体意识提供坚实的法治保障。铸牢中华民族共同体意识是一项需要绵绵用力、久久为功的系统工程。法治的力量在于它的稳定性、可预期性和普遍约束力。当民族团结进步事业有了坚实的法治支撑，中华民族共同体就能在法治的润泽中不断巩固，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的美好图景就能在法治的护航下不断变为现实。

（作者单位:云南大学法学院）